2019年9月27日，山東省十三屆人大會常委會第十四次會議批準通過了《日照市海岸帶保護與利用管理條例》；11月29日，省十三屆人大常委會第十五次會批準通過了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》《東營市海岸帶保護條例》《煙臺市海岸帶保護條例》《濰坊市海岸帶保護條例》《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》。除此之外，2018年5月省人大常委會已批準通過《威海市海岸帶保護條例》。至此，山東省沿海七市均已制定海岸帶保護法規(guī)，實現(xiàn)了海岸帶保護立法全覆蓋，山東省也是全國第一個實現(xiàn)沿海城市全部制定海岸帶保護法規(guī)的省份。
著力謀篇布局 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶保護立法
——省人大常委會統(tǒng)籌全省海岸帶保護立法
2018年十三屆全國人大一次會議，習近平總書記參加山東代表團審議時提出山東“要更加注重經(jīng)略海洋”。2018年5月10日，劉家義書記在海洋強省建設工作會議上指出，山東要開創(chuàng)新時代現(xiàn)代化強省建設新局面,真正把海洋作為高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，應當加快建設綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記對山東工作的重要指示要求，落實省委建設海洋強省、開展海洋生態(tài)環(huán)境保護行動的工作部署，2018年省十三屆人大常委會第十五次主任會議提出，省人大常委會要加強立法統(tǒng)籌，推進沿海設區(qū)的市海岸帶保護立法工作，并將該項工作列入省人大常委會2019年立法工作計劃。
省人大常委會創(chuàng)新工作機制，積極統(tǒng)籌推進全省海岸帶保護立法工作。2019年2月，省人大常委會法工委向煙臺、東營、濱州、濰坊市人大常委會書面發(fā)函，督促四市啟動海岸帶保護立法工作。3月中旬，為統(tǒng)籌推進設區(qū)市海岸帶保護立法，召開青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照、濱州等七市海岸帶保護立法工作座談會，會議對各市立法進度進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部署下一步立法工作要求。4月下旬，針對審查青島、日照海岸帶保護條例發(fā)現(xiàn)的共性問題，邀請省海洋局相關專家召開專項研討會，就圍填海管控等問題進行研究論證，達成一致意見。6月下旬，召開由七個沿海設區(qū)市人大常委會法工委負責同志，省自然資源廳、省海洋局、省生態(tài)環(huán)境廳有關負責同志，中國海洋大學、中國科學院山東煙臺海岸帶研究所有關專家參加的集中研討，省人大常委會黨組副書記、副主任王良參加，并做講話。會議就海岸帶保護范圍的劃定、海岸建筑退縮線距離和圍填海等有關問題達成共識，后將研討成果報劉家義書記。劉家義書記批示“在一開始，就要向全國人大常委會法工委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部征求意見，請求給予指導”。8月下旬，省人大常委法工委向全國人大常委會法工委匯報了海岸帶保護立法有關情況、重點問題和把握標準，并得到肯定和支持。10月下旬，青島等五市通過了海岸帶保護條例，并于11月下旬報省人大常委會。省人大常委會組成人員審查時建議，法規(guī)應當體現(xiàn)黨的十九屆四中全會《決定》提出的“除國家重大項目外，全面禁止圍填海”的要求，以全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，與黨中央保持高度一致。為保證法規(guī)在合法性前提下及時獲得批準，省人大常委會在省市兩級人大常委會取得共識的基礎上，采取了附條件的方式批準了上述五件法規(guī)。
立法久久為功 海岸帶保護法制化持續(xù)發(fā)力
——《青島市海岸帶保護與利用管理條例》
海岸帶是青島城市特色的精華所在和寶貴資源, 歷屆青島市人大常委會都非常重視海岸帶的保護。1995年青島市就制定了全國第一部海岸帶管理的地方性法規(guī)——《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，以規(guī)劃管理為抓手，從源頭上統(tǒng)籌推進相關管理工作，使青島海岸帶保護與利用工作步入法制化、規(guī)范化的軌道。在此基礎上，2019年青島市人大常委會制定了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》結合青島山、海、城一體的城市特點，對海岸帶的保護利用管理做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，把促進海洋生態(tài)文明建設和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展落到實處。
加強重要海灣保護，合理布局工業(yè)項目。結合青島西海岸新區(qū)建設，《條例》第29條規(guī)定，丁字灣、鰲山灣、唐島灣、靈山灣、古鎮(zhèn)口灣、龍灣海岸帶范圍內(nèi)，禁止新建或者擴建化學制漿造紙、化工、印染、電鍍、電解、釀造、煉油、制革、有色金屬冶煉、水泥、岸邊沖灘拆船以及其他嚴重污染海洋環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)項目。
遏制海岸帶功能退化，堅持系統(tǒng)修復、綜合整治。《條例》單設“整治修復”一章，規(guī)定了海岸帶整治修復的計劃、重點和資金保障等內(nèi)容。明確海岸帶整治修復應當重點安排沙灘修復養(yǎng)護、近岸構筑物清理與清淤疏浚、濱海濕地植被種植與恢復、海岸生態(tài)廊道建設等工程。支持通過退圍還海、退養(yǎng)還灘、退耕還濕等方式，保護與修復濱海濕地。市、沿海區(qū)（市）人民政府應當建立海岸帶整治修復資金投入機制，并鼓勵和引導社會資本參與海岸帶整治修復。
堅持陸海統(tǒng)籌，規(guī)范海岸帶建設利用活動，《條例》將海岸帶所涉及的陸域至海域納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)一的規(guī)劃條件。第42條明確了涉海項目規(guī)劃、海域、土地手續(xù)的辦理程序，并規(guī)定了建設利用項目的審議和備案程序。在堅持保護的前提下，第40條、第41條規(guī)定，鼓勵發(fā)展濱海度假旅游、海洋休閑旅游、海洋科普教育旅游，完善海岸帶濱海公共活動空間，配套建設公共服務設施，拓展公眾親?？臻g，暢通觀海視廊，并要求濱海旅游項目開發(fā)應當嚴格保護海岸帶生態(tài)環(huán)境和景觀資源。
創(chuàng)新管理模式 突出海岸帶重點領域監(jiān)管
——《東營市海岸帶保護條例》
東營市位于黃河三角洲入?？冢劳胸S富的海岸帶資源和良好的生態(tài)環(huán)境，積極推進開展海岸帶生態(tài)文明建設。《東營市海岸帶保護條例》（以下簡稱《條例》）堅持問題導向，突出地方特色，加強重要領域監(jiān)管，為有效保護海岸帶生態(tài)環(huán)境，合理利用海岸帶資源提供了有力的法律依據(jù)。
立足本地實際，創(chuàng)新規(guī)定海岸帶分區(qū)管理模式。海岸帶的分區(qū)保護是海岸帶保護立法的重點與核心，通行的做法是將海岸帶劃分為嚴格保護區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化利用區(qū)域三個區(qū)域?？紤]到東營市海岸帶范圍與濱海濕地、黃河三角洲國家級自然保護區(qū)存在重疊，為了防止區(qū)域重疊造成管控要求上的不一致,結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，《條例》采用了兩區(qū)的劃分方式?！稐l例》第12條將海岸帶劃分為重點保護區(qū)和一般保護區(qū)，授權保護規(guī)劃根據(jù)海岸帶生態(tài)環(huán)境和資源承載力、開發(fā)利用現(xiàn)狀及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對海岸帶進行劃分，不再具體列舉相關區(qū)域；第15條明確，經(jīng)依法確定為國家公園、自然保護區(qū)、海洋公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、濕地公園的，依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定進行保護和管理，《條例》對這些區(qū)域之外的被劃分到重點保護區(qū)的區(qū)域和一般保護區(qū)制定相應的管控措施。
堅持問題導向，聚焦油氣開采等重點領域監(jiān)管。東營作為全國第二大石油工業(yè)基地，油氣開發(fā)帶來的環(huán)境污染日益嚴重?！稐l例》就海岸帶范圍內(nèi)的油氣勘探開發(fā)、化工項目管理等作出詳細規(guī)定，切實提高法規(guī)的針對性和可執(zhí)行性。《條例》第19條對兩區(qū)范圍內(nèi)的油氣勘探開發(fā)項目分別提出了要求，即重點保護區(qū)內(nèi)已有油氣開發(fā)項目，應當依據(jù)采礦權期限制定方案，有序退出；一般保護區(qū)內(nèi)油氣勘探開發(fā)項目應當進行環(huán)境影響評價，按標準規(guī)范要求配備環(huán)保設備設施和應急器材，定期開展環(huán)境風險評估，加強應急演練，消除環(huán)境事故隱患。同時還對海岸帶范圍內(nèi)進行油氣勘探開發(fā)作業(yè)產(chǎn)生的污染物如何處置作出原則性規(guī)定。
堅持嚴格保護 織就嚴密海岸帶保護法治網(wǎng)
——《煙臺市海岸帶保護條例》
煙臺市瀕臨黃海、渤海，海岸線長1038公里，占全省海岸線的三分之一，海洋資源優(yōu)勢是煙臺最大、最突出的優(yōu)勢。作為《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》的重點城市之一，《煙臺市海岸帶保護條例》（以下簡稱《條例》）嚴格貫徹“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的立法理念，結合煙臺市當前海岸帶的環(huán)境狀況，將海岸帶保護作為法規(guī)核心內(nèi)容，注重解決海岸帶保護的突出問題。
堅持嚴格保護，突出問題導向，明確嚴格保護措施?！稐l例》第27條至第29條規(guī)定，禁止擅自侵占、移動和損毀海岸帶保護界樁或者保護標識、禁止改變沙灘自然屬性建設建筑物、構筑物、禁止擅自圈占沙灘和礁石、禁止毀壞海岸防護設施、沿海防護林等內(nèi)容，并針對違法行為分別設置行政處罰，切實有效地加強對海岸帶的保護。
注重加強宣傳，營造保護氛圍，提高全社會的保護意識。《條例》第6條規(guī)定，每年六月為海岸帶保護宣傳月，各級人民政府及其有關部門應當加強宣傳教育，普及海岸帶保護科學知識，提高全社會的保護意識和法治觀念。第8條規(guī)定，任何單位和個人都有權對侵占、破壞海岸帶的違法違規(guī)行為進行勸阻制止和投訴舉報，形成全社會共同監(jiān)管，共同保護的格局。
立足本地實際 聚焦沿海污染防治
——《濰坊市海岸帶保護條例》
濰坊市位于山東半島東部，北瀕渤海萊州灣，隨著開發(fā)建設的不斷推進，濰坊北部沿海區(qū)域資源生態(tài)保護和污染防治的壓力越來越大，系統(tǒng)治理的任務十分艱巨?！稙H坊市海岸帶保護條例》（以下簡稱《條例》）在體現(xiàn)保護優(yōu)先，注重維護好、發(fā)展好海岸帶資源優(yōu)勢的同時，積極回應中央和省委省政府關于渤海區(qū)域環(huán)境綜合治理攻堅戰(zhàn)的決策部署，圍繞沿海污染防治規(guī)定切實有效的管控措施。
從實際出發(fā)，加強海岸帶特有資源保護。天然鹵水是濰坊北部沿海地區(qū)的重要礦產(chǎn)資源，其開采后直接衍生的產(chǎn)品為海鹽和溴素兩種。目前濰坊的天然鹵水儲量和開采量在全國占據(jù)重要位置，僅昌邑市生產(chǎn)的海鹽占全國的六分之一，溴素占全國的四分之一。為了進一步規(guī)范本市天然鹵水開采，有效管控無證開采、超范圍開采、開采后浪費等亂象，《條例》第28條、第29條對天然鹵水的開采管控及溴素生產(chǎn)企業(yè)管理等事項作出明確規(guī)定，并在第51條、第52條對違法開采天然鹵水，溴素企業(yè)擅自開機等行為規(guī)定了相應的處罰，彌補了礦產(chǎn)資源法及《山東省實施<礦產(chǎn)資源法>辦法》等相關法律、法規(guī)對溴素科學生產(chǎn)、節(jié)約利用的空白。
細化措施，聚焦海岸帶近海污染防治。濰坊作為《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》重點治理城市，海岸帶范圍內(nèi)近海污染防治是法規(guī)調(diào)整的重要內(nèi)容?！稐l例》第四章對海岸帶范圍內(nèi)海域和陸域污染防治作出規(guī)定，明確化工項目管控、污水處理排放、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、排污口設置、海上垃圾處理等內(nèi)容。特別是對于船舶污染防治，《條例》第41條至第44條，從船舶?？?、污染物接受轉運處置聯(lián)單制度、禁止事項、燃油管理等方面作出具體明確規(guī)定。通過對海岸帶海域和陸域污染防治作出重點規(guī)制，以地方性法規(guī)的形式為開發(fā)利用活動設定約束性底線、提供合法性依循。
兼顧保護利用 生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相融共生
——《日照市海岸帶保護與利用管理條例》
日照市以“藍天、碧海、金沙灘”的優(yōu)美環(huán)境而聞名，優(yōu)美宜居環(huán)境特別是海景資源是日照的城市名片。近年來，日照海岸帶范圍內(nèi)人口密集，臨海工業(yè)發(fā)展迅速，日益加劇的開發(fā)利用活動嚴重影響了海岸帶的生態(tài)平衡,導致環(huán)境惡化、資源破壞和災害頻發(fā),對海岸帶的可持續(xù)發(fā)展造成重大影響?！度照帐泻０稁ПＷo與利用管理條例》（以下簡稱《條例》）堅持保護優(yōu)先、集約利用、綠色發(fā)展原則，充分發(fā)揮海岸帶在經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)文明建設中的重要作用。
加強分類管控，防止海岸帶養(yǎng)殖污染。為解決海水養(yǎng)殖帶來的污染問題，《條例》第31條規(guī)定，在海岸帶陸域范圍內(nèi)禁止新建或者擴建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)。第45條規(guī)定，在海岸帶海域范圍內(nèi)應當依法劃定禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止各類水產(chǎn)養(yǎng)殖活動。限養(yǎng)區(qū)內(nèi)陸地范圍禁止新增抽取地下水養(yǎng)殖的水產(chǎn)養(yǎng)殖項目，不得擴大養(yǎng)殖規(guī)模。限養(yǎng)區(qū)的近岸海域，市、區(qū)人民政府可以劃定一定的范圍禁止筏式養(yǎng)殖、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等水面設施養(yǎng)殖，鼓勵離岸式養(yǎng)殖。
集約利用岸線，規(guī)范港口開發(fā)建設?！稐l例》按照港產(chǎn)城海融合發(fā)展的要求，設置特色條款規(guī)范港口開發(fā)建設行為，并注重海岸帶生態(tài)環(huán)境保護。第42條規(guī)定，堅持深水深用、節(jié)約高效、合理利用、有序開發(fā)的原則，加快港口結構調(diào)整，優(yōu)化功能布局，集約利用岸線、陸域、水域等資源，避免粗放發(fā)展、重復建設和資源浪費。
突出地方特色，促進海洋旅游資源合理利用?！稐l例》第44條規(guī)定，旅游開發(fā)應當充分滿足公眾高品質(zhì)近海親海需求，鼓勵建設景觀優(yōu)美、具有休閑旅游與公眾游憩功能、集生態(tài)保護與旅游開發(fā)為一體的開放式旅游海岸帶。結合日照“水上運動之都”的城市定位，該條還規(guī)定，應當加強公益性水上運動基礎設施建設，提高安全保障水平，滿足公眾水上運動需求。
精心制度設計 實施效果顯著
——《威海市海岸帶保護條例》
威海市是全省乃至全國的海洋大市，自然岸線保有率超過47%，海洋功能區(qū)達標率100%，是全國海水水質(zhì)最好的城市之一。作為我省首部海岸帶綜合保護立法，《威海市海岸帶保護條例》（以下簡稱《條例》）勇于探索創(chuàng)新，精心制度設計，注重條款的可執(zhí)行性，為加強海岸帶保護、利用與管理，保障海岸帶生態(tài)安全提供了法治保障。
精心制度設計，做好創(chuàng)制性立法。在無直接上位法依據(jù)和成熟經(jīng)驗可循的情況下，《條例》將做好制度設計作為首要任務。海岸帶分區(qū)分類保護是海岸帶保護立法的核心制度，《條例》第12條將海岸帶劃分為嚴格保護區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化利用區(qū)域，第13條、第14條、第15條分別對區(qū)域范圍作出規(guī)定，并在保護措施一章規(guī)定三區(qū)具體的管控措施。同時，《條例》針對當前海岸帶保護、利用與管理工作中存在的突出問題進行制度規(guī)范，如在第18條明確規(guī)定本市自然岸線保有率不低于45%，這一標準高于全省40%、全國35%的標準；第22條規(guī)定，區(qū)縣人民政府制定海岸帶整治修復計劃，對因潮汐侵蝕等自然災害和開發(fā)利用等人類活動破壞的海岸帶進行整治修復；第30條明確規(guī)定，保障市民游客合法合理的親海權利，規(guī)定除港口管理區(qū)、軍事管理區(qū)、海洋特別保護區(qū)等經(jīng)依法批準封閉的區(qū)域外，任何單位和個人不得非法圈占沙灘、海域和礁石，不得限制他人通行和親近海洋活動，從立法層面解決實踐中的“頑疾”。
注重可執(zhí)行性，法規(guī)實施效果明顯?！稐l例》自2018年7月1日實施以來，取得了良好的社會效果和法律效果。威海市依法全面開展海洋生態(tài)保護工作，編制《威海市海岸線資源保護三年行動方案（2018-2020年）》，深入推進海岸線資源保護與修復；強化圍填海管控，確保全市無新增圍填海項目和圍海養(yǎng)殖，自然岸線保持零占用；加大海洋執(zhí)法監(jiān)察力度，依法查處非法圍填海、非法占用海域、非法盜挖海砂資源、破壞污染海洋環(huán)境等行為，實現(xiàn)海岸帶常態(tài)化、規(guī)范化監(jiān)管?！稐l例》的實施，有效維護了威海市所轄岸線的生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用秩序，持續(xù)推動海岸帶資源保護工作有序開展。
加強生態(tài)修復 促進海洋經(jīng)濟綠色發(fā)展
——《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》
濱州市海岸帶范圍內(nèi)灘涂廣布，生態(tài)、生物、礦產(chǎn)等資源十分豐富，同時面臨海岸帶生態(tài)環(huán)境脆弱，近海海域內(nèi)生物質(zhì)資源珍貴，陸域內(nèi)植被稀少，入海河流受上游排污影響的問題。為了在“經(jīng)略海洋戰(zhàn)略”實施中合理利用海岸帶資源，堅決不走“先污染后治理”的老路，《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》（以下簡稱《條例》）把海岸帶生態(tài)保護和修復放在利用之前，做到保護與利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，依法推進海洋經(jīng)濟綠色發(fā)展。
劃定保護紅線，整治修復自然岸線。自然岸線是維持海岸帶生態(tài)安全、生物多樣性的基礎，在抵御自然災害等方面發(fā)揮重要作用?！稐l例》第17條規(guī)定，相關主管部門應當劃定自然岸線保護范圍，整治修復受損岸線，不斷增加自然岸線長度和保有率，加強岸線資源節(jié)約利用，嚴格控制占用岸線的開發(fā)利用活動，防止自然岸線破碎化。
加強生態(tài)修復，打造海岸帶生態(tài)修復“濱州模式”?！稐l例》第19條規(guī)定，市、縣（區(qū)）人民政府應當制定海岸帶生態(tài)修復計劃，組織對因海水入侵、海岸侵蝕、海洋自然災害、物種入侵、人類活動等造成的生態(tài)破壞或者功能退化區(qū)域進行綜合治理和生態(tài)修復；開展海岸生態(tài)廊道建設和海漂垃圾清理，最大限度保留或者恢復原有自然風貌。第32條規(guī)定，應當加強人文歷史遺跡的保護，整治損傷自然景觀的海岸工程設施，修復受損自然、歷史遺跡。第21條至第24條對沿海防護設施的整治和養(yǎng)護、外來物種排查防控、水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥使用要求、海洋環(huán)境監(jiān)測和災害觀測監(jiān)測體系等活動中的生態(tài)保護要求作出了具體規(guī)定，形成具有地方特色的海岸帶生態(tài)修復模式。
加強管控，大力保護貝殼砂資源。濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)擁有國內(nèi)獨有、世界罕見的貝殼堤島與濕地系統(tǒng)。自上世紀80年代初期開始，貝殼砂資源被作為礦產(chǎn)大量開采，導致資源嚴重流失，貝殼堤島面積縮減?！稐l例》將濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)劃為嚴格保護區(qū)，第20條明確禁止海岸帶范圍內(nèi)非法開采貝殼砂資源，第40條針對該違法行為規(guī)定了法律責任，嚴厲打擊非法開采貝殼砂活動，有效保護了貝殼堤和濕地生態(tài)環(huán)境。
來源：魯網(wǎng) 原題：全國首個實現(xiàn)海岸帶立法全覆蓋的省份！山東助力經(jīng)略海洋強省建設
